第一部分：问题的提出及争议焦点

【争议焦点】

1、房屋拆迁补偿安置协议书依据《城市房屋拆迁管理条例》或《国有土地上房屋征收与补偿条例》签订，对房屋拆迁补偿安置协议书的性质有何影响？

2、行政协议无效的判断，是否既要适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定，同时也要适用民事法律规范中关于认定合同无效的规定？

3、因不动产直接向人民法院提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，人民法院不予受理。其中该起诉期限适用于行政行为对不动产作出的何种行为？

第二部分：实务倾向性观点

1、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款的规定,人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼:(十一)认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。该条提及的土地房屋征收补偿协议系依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》在征收过程中所签订的,征收的主体系政府机关,行使的亦是行政职权;如果，房屋拆迁补偿安置协议书系依据《城市房屋拆迁管理条例》签订的,拆迁的主体一般为民事主体,即使是行政机关亦不是行使其本身的行政职权,协议双方为平等民事主体之间的民事法律关系,故房屋拆迁安置协议不符合行政协议的要件,不属于行政诉讼的受理范围。

2、行政协议，既具有行政行为的属性，又体现合同制度的一般特征。因此，对于《补偿安置协议》无效的判断，既要适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定，同时也要适用民事法律规范中关于认定合同无效的规定。

只有在行政协议存在重大、明显违法，违反法律法规的强制性规定，损害国家利益、公共利益及他人合法权益时才能确认无效，否则应当认可行政协议的效力。动辄将双方经磋商达成合意的行政协议退回原点，既阻碍行政协议功能的发挥，也有悖于行政协议当事人权利义务的及时有效实现。
   3、公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定；

《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定，公民、法人或者其他组织因不动产直接向人民法院提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。该条款中二十年的最长起诉期限，仅适用于因不动产提起行政诉讼的情形，只有行政行为对不动产具有直接处分性的才能适用。

第三部分：典型案例及裁判规则

裁判规则一：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款的规定,人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼:(十一)认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。该条提及的土地房屋征收补偿协议系依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》在征收过程中所签订的,征收的主体系政府机关,行使的亦是行政职权;如果，房屋拆迁补偿安置协议书系依据《城市房屋拆迁管理条例》签订的,拆迁的主体一般为民事主体,即使是行政机关亦不是行使其本身的行政职权,协议双方为平等民事主体之间的民事法律关系,故房屋拆迁安置协议不符合行政协议的要件,不属于行政诉讼的受理范围。

【法院裁判】

本院经审查认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款的规定,人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼:(十一)认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。该条提及的土地房屋征收补偿协议系依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》在征收过程中所签订的,征收的主体系政府机关,行使的亦是行政职权;而房屋拆迁补偿安置协议书系依据《城市房屋拆迁管理条例》签订的,拆迁的主体一般为民事主体,即使是行政机关亦不是行使其本身的行政职权,协议双方为平等民事主体之间的民事法律关系,故房屋拆迁安置协议不符合行政协议的要件,不属于行政诉讼的受理范围。另根据《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》(法复〔1996〕12号)第二项规定:拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议,或者双方当事人达成协议后,一方或者双方当事人反悔,未经行政机关裁决,仅就房屋补偿、安置等问题,依法向人民法院提起诉讼的,人民法院应当作为民事案件受理。本案中，再审申请人与唐山市路南区市场建设服务处签订案涉《建工楼区域改造住宅用房拆迁补偿安置协议书》时，《国有土地上房屋征收与补偿条例》尚未颁布实施。该协议系根据《城市房屋拆迁管理条例》等规定签订，不属于行政诉讼法规定的行政协议范畴，王海滨、陈晓菲因该《拆迁补偿安置协议书》引发的争议不属于人民法院行政诉讼受案范围，不符合法定起诉条件。

【案件来源】

郝端维等与唐山市路南区人民政府及唐山市路南区市场建设服务处拆迁补偿安置协议再审审查与审判监督行政裁定书--中华人民共和国最高人民法院--行政裁定书--(2020)最高法行申14179号--审结日期：2020.12.25

【法院裁判】

本院经审查认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款的规定,人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼:(十一)认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。该条提及的土地房屋征收补偿协议系依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》在征收过程中所签订的,征收的主体系政府机关,行使的亦是行政职权;而房屋拆迁补偿安置协议书系依据《城市房屋拆迁管理条例》签订的,拆迁的主体一般为民事主体,即使是行政机关亦不是行使其本身的行政职权,协议双方为平等民事主体之间的民事法律关系,故房屋拆迁安置协议不符合行政协议的要件,不属于行政诉讼的受理范围。另根据《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》(法复〔1996〕12号)第二项规定:拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议,或者双方当事人达成协议后,一方或者双方当事人反悔,未经行政机关裁决,仅就房屋补偿、安置等问题,依法向人民法院提起诉讼的,人民法院应当作为民事案件受理。本案中，再审申请人与唐山市路南区市场建设服务处签订案涉《建工楼区域改造住宅用房拆迁补偿安置协议书》时，《国有土地上房屋征收与补偿条例》尚未颁布实施。该协议系根据《城市房屋拆迁管理条例》等规定签订，不属于行政诉讼法规定的行政协议范畴，郝端维、魏庆兰因该《拆迁补偿安置协议书》引发的争议不属于人民法院行政诉讼受案范围，不符合法定起诉条件。

【案件来源】

唐淑芹、辽宁省本溪市人民政府城乡建设行政管理:房屋拆迁管理(拆迁)再审审查与审判监督行政裁定书--中华人民共和国最高人民法院--行政裁定书--(2020)最高法行申6237号

【法院裁判】

本院认为：本案的争议焦点为唐淑芹提起本案诉讼是否属于行政诉讼受案范围。
　　《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条规定，2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。本案中，根据唐淑芹起诉所述及一审查明的事实，《安置协议》签订于1997年，并于2001年进行了变更，故因《安置协议》发生的纠纷应适用当时的法律、行政法规及司法解释。依据当时生效的《城市房屋拆迁管理条例》，《安置协议》应为拆迁人与被拆迁人之间订立的民事合同。《最高人民法院关于当事人之间达成了拆迁补偿安置协议仅就协议内容发生争议的，人民法院应予受理问题的复函》（〔2007〕民立他字第54号）亦明确，双方当事人已经签订《城市房屋拆迂补偿安置协议(货币补偿)》的，属于人民法院民事诉讼受理范围。因此，唐淑芹以要求本溪市政府履行《安置协议》并承担其相关经济损失和费用等为由提起的本案诉讼不属于行政诉讼受案范围。故唐淑芹的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。

裁判规则二：行政协议，既具有行政行为的属性，又体现合同制度的一般特征。因此，对于《补偿安置协议》无效的判断，既要适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定，同时也要适用民事法律规范中关于认定合同无效的规定。

只有在行政协议存在重大、明显违法，违反法律法规的强制性规定，损害国家利益、公共利益及他人合法权益时才能确认无效，否则应当认可行政协议的效力。动辄将双方经磋商达成合意的行政协议退回原点，既阻碍行政协议功能的发挥，也有悖于行政协议当事人权利义务的及时有效实现。

【案件来源】

曹连英、云南省昆明市官渡区人民政府房屋征收补偿安置协议再审审查与审判监督行政裁定书--中华人民共和国最高人民法院--行政裁定书--(2020)最高法行申2693号—审结日期：2020.06.18

【法院裁判】

　本院认为，本案争议的主要问题为：（一）被诉《补偿安置协议》是否无效；（二）曹连英要求官渡区政府支付补助奖励费、补充奖励费、装修装饰补偿款等补偿费用的请求是否应予支持。
　　关于被诉《补偿安置协议》是否无效的问题。本案被诉协议属于行政协议，既具有行政行为的属性，又体现合同制度的一般特征。因此，对于案涉《补偿安置协议》无效的判断，既要适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定，同时也要适用民事法律规范中关于认定合同无效的规定。就被诉协议的行政行为属性来看，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款的规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。该条例第二十五条第一款规定，房屋征收部门与被征收人依照该条例的规定，就补偿方式、补偿金额等事项订立补偿协议。本案中，官渡区政府于2013年2月18日作出《官渡区五里中央商务区（CBD）国有土地上房屋征收决定》（以下简称《征收决定》），其中载明：房屋征收主体为官渡区政府，房屋征收具体组织实施机构是官渡区五里项目征地拆迁工作指挥部（以下简称拆迁指挥部）。官渡区政府成立的拆迁指挥部依据《征收决定》与曹连英就被征收房屋补偿事宜签订《补偿安置协议》，符合前述法规规定，并不存在行政诉讼法规定的重大且明显违法的情形。就被诉协议的合同属性来看，一、二审法院依照《中华人民共和国合同法》第五十二条有关合同无效的规定对被诉协议的效力进行审查，符合法律规定。综上所述，没有证据证明《补偿安置协议》存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《中华人民共和国合同法》第四十条、第五十二条等规定应当认定协议无效的情形，故曹连英要求确认《补偿安置协议》部分条款无效的主张不能成立。

【案件来源】

张云、李兰珍资源行政管理:土地行政管理(土地)再审审查与审判监督行政裁定书--中华人民共和国最高人民法院--行政裁定书--(2020)最高法行申11923号--审结日期：2020.12.26

【法院裁判】

本院经审查认为，张云等三人针对张丽君与一审第三人黑林铺街道办签订的《拆迁安置协议》提起本案诉讼，请求确认协议无效。昆明市中级人民法院一审作出(2018)云01行初206号行政判决，确认《拆迁安置协议》无效。云南省高级人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项的规定作出(2020)云行终48号行政判决及裁定，依法改判、撤销、变更。因此，本案再审审查的重点在于二审裁判是否正当。
　　本案被诉《拆迁安置协议》属于行政协议。行政协议是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，是双方当事人的合意结果，体现了当事人对自身权利的处分，因此兼具行政性和合同性。对行政协议效力的审查，既要以《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条关于确认行政行为无效的规定为基础，同时也要参照适用《中华人民共和国合同法》第五十二条关于认定合同无效的规定，在依法行政原则与保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则之间进行利益衡量。只有在行政协议存在重大、明显违法，违反法律法规的强制性规定，损害国家利益、公共利益及他人合法权益时才能确认无效，否则应当认可行政协议的效力。动辄将双方经磋商达成合意的行政协议退回原点，既阻碍行政协议功能的发挥，也有悖于行政协议当事人权利义务的及时有效实现。
　　本案中，经原审审理确认，被诉《拆迁安置协议》系双方自愿签订，且实际履行，其内容并不存在前述法律规定的重大明显违法，损害国家利益、公共利益或他人合法权益等无效情形。虽然在昆明市中级人民法院作出的(2018)云01行初79号另案判决中确认案涉地块《补偿公告》尚未取得有权批准机关的土地征收批准文件，签订《拆迁安置协议》存在违法情形，但是，五华区政府已采取补救措施，取得了征收批准文件。张云等三人提起本案诉讼，以被诉《拆迁安置协议》签订前相关征地程序不合法而主张协议无效，理据尚不充分。二审判决驳回关于确认无效的诉讼请求，无明显不当。

裁判规则三：

公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定；

《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定，公民、法人或者其他组织因不动产直接向人民法院提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。该条款中二十年的最长起诉期限，仅适用于因不动产提起行政诉讼的情形，只有行政行为对不动产具有直接处分性的才能适用。 

【案件来源】

郑州市二七区人民政府与时明强房屋拆迁补偿纠纷再审案--中华人民共和国最高人民法院--行政裁定书--(2019)最高法行申6818号

【法院裁判】

本院经审查认为，关于二七区政府称时明强超过起诉期限问题，本院认为，参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条之规定，公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。行政协议作为一种行政手段，既有行政性又有协议性，应具体根据争议及诉讼的性质来确定相关的规则适用，在与行政法律规范不相冲突的情况下可以参照适用民事法律规范。该条文对行政协议纠纷中起诉期限和诉讼时效适用问题作出了明确规定，起诉期限适用于与传统行政诉讼审查对象一样体现单方性、高权性特点的行政机关单方变更、解除协议等行为，诉讼时效制度则适用于公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼或者其他因行政协议提起诉讼的案件。…。
　  关于二七区政府认为行政协议不应履行问题，本院认为，在要求履行行政协议案件中，可将行政协议作为主要证据和依据进行审查。既要对行政协议的合法性进行审查，也要与保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则进行利益衡量，只有在行政协议存在重大、明显违法，违反法律法规的强制性规定，损害国家利益、公共利益及他人合法权益时，相关条款才能确认无效，不作为履行行政协议的依据，否则应当认可行政协议的效力。行政协议兼具行政性和合同性，对行政协议效力的审查，既要适用行政法律规范，亦可在不违反行政法律规范的情况下适用民事法律规范。本案中，案涉安置补偿协议是二七区政府在实施××合村并城拆迁改造过程中，与时明强母亲王秀荣经过充分协商自愿签订的行政协议，是双方的真实意思表示，符合《中华人民共和国合同法》的有关规定。根据原审查明的事实，本案时明强的母亲王秀荣（已去世）生前与安置指挥部签订了安置协议，本案时明强继承其母亲的协议权益要求二七区政府履行协议。虽然时明强曾与安置指挥部签订了另一份安置协议，但另一协议系基于时明强的家庭占有使用另一宅基地的事实而签订的，王秀荣与时明强一家并不在同一户口中，二七区政府提出王秀荣与安置指挥部签订的行政协议违背一户一宅的理由不能成立，该理由不足以认定案涉行政协议存在无效情形。案涉安置补偿协议在签订过程中，二七区政府处于主导地位，应已了解案涉房屋及宅基地情况和相关补偿规定，双方在协议中对案涉宅基地实际使用面积已经进行了确认。且二七区政府仅通知时明强纠正签订的安置补偿协议，但未行使行政协议解除权，又履行了包括支付部分过渡费等协议约定的义务。现二七区政府以涉案协议违背一户一宅、子女随父母不能单独为户为由，在未对该协议依法作出处理的情况下单方停止支付剩余的过渡费，违反了诚实信用原则，损害了行政相对人的信赖利益和协议约定的义务，原审法院判决二七区政府继续履行协议约定的义务，并无不当。

【案件来源】

仇德荣、乐清市人民政府土地征收补偿再审审查与审判监督行政裁定书--中华人民共和国最高人民法院--行政裁定书--(2018)最高法行申6034号--审结日期：2018.09.25

【法院裁判】

本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定，公民、法人或者其他组织因不动产直接向人民法院提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。该条款中二十年的最长起诉期限，仅适用于因不动产提起行政诉讼的情形，只有行政行为对不动产具有直接处分性的才能适用，而本案乐清市征地办公室与高地村委会之间签订《统一征地补偿安置协议》不属于此范畴，故只能适用最长五年起诉期限的规定。涉案协议于2001年3月15日签订，仇德荣于2017年8月14日提起本案诉讼，显然已超过5年最长起诉期限。一审据此裁定驳回其起诉，二审裁定驳回上诉，并无不当。

一、《国有土地上房屋征收与补偿条例》

第四条　市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。

市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。

市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。

二、《中华人民共和国行政诉讼法(2017修正) 》

第十二条　人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：

（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；

　（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；

（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；

（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；

（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；

（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；

（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；

（八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；

（九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；

　（十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；

（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；

（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。

除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。

第四十六条　公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。

因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。

三、《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》【已经失效】--最高人民法院关于废止部分司法解释(第十三批)的决定（原因：行政诉讼法和《国有土地上房屋征收与补偿条例》已规定）

四、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》

第二条　公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：

（一）政府特许经营协议；

（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；

（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议；

（四）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；

（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议；

（六）其他行政协议。

第二十七条　人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。

人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。

第二十八条　2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。

2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。

五、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 ，实施日期：2018.02.08

第十二条　公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。

第六十四条　行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。

复议决定未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，适用前款规定。

六、《中华人民共和国民法典》

第一百四十四条　无民事行为能力人实施的民事法律行为无效。

第一百四十六条　行为人与相对人以虚假的意思表示实施的民事法律行为无效。

以虚假的意思表示隐藏的民事法律行为的效力，依照有关法律规定处理。

第一百五十三条　违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效。但是，该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。

违背公序良俗的民事法律行为无效。

第一百五十四条　行为人与相对人恶意串通，损害他人合法权益的民事法律行为无效。

 七、最高人民法院关于适用《中华人民共和国民法典》时间效力的若干规定

第一条　民法典施行后的法律事实引起的民事纠纷案件，适用民法典的规定。

民法典施行前的法律事实引起的民事纠纷案件，适用当时的法律、司法解释的规定，但是法律、司法解释另有规定的除外。

民法典施行前的法律事实持续至民法典施行后，该法律事实引起的民事纠纷案件，适用民法典的规定，但是法律、司法解释另有规定的除外。

第二十条　民法典施行前成立的合同，依照法律规定或者当事人约定该合同的履行持续至民法典施行后，因民法典施行前履行合同发生争议的，适用当时的法律、司法解释的规定；因民法典施行后履行合同发生争议的，适用民法典第三编第四章和第五章的相关规定。